Буковинський журнал

[Буковинський журнал 1’2003]

Сьогодні канадська федерація значною мірою відрізняється від того зразка, який існував понад 20 років тому. За цей період вона пережила глибокі трансформації як у суспільно-політичному і соціально-економічному, так і в культурному плані. Суттєві зміни відбулися у федеративній системі країни: Канада, на думку багатьох дослідників, перетворилася у найбільш децентралізовану федерацію світу, яка характеризується широкими повноваженнями провінцій у багатьох сферах життя суспільства. Водночас головною проблемою, яка залишається невизначеною, є майбутнє співіснування Квебеку та англомовних провінцій у єдиній державі. Адже відомо, що боротьба Квебеку (провін­ції, де понад 80% населення складають франкоканадці) за особ­ливий статус в Канаді сприяла загостренню федерально-провін­ційних та міжпровінційних відносин останніх років. Інакше кажучи, квебекський сепаратизм став першопричиною неминучої децентралізації федеративної системи Канади, котра характеризується перерозподілом повноважень федерального центру і провінцій на користь останніх. Усі спроби федерального уряду зупинити цей процес впродовж 80-90-х рр. ХХ ст. не дали бажаного результату, що, у свою чергу, ставить під сумнів його спроможність вирішити конституційну кризу (Квебек досі не ратифікував нову Конституцію Канади 1982 р., у якій проігноровано вимоги квебекців про визнання їх “особливим суспільством” із відповідними привілеями та повноваженнями).

Тому при розгляді цього питання виникають широкі дискусії в самій Канаді та поза її межами. Доцільно виділити кілька підходів щодо ймовірних шляхів розвитку канадського федералізму у майбутньому, які домінують у наукових та політичних колах Канади і світу. Серед них на найбільшу увагу дослідників заслуговують асиметрична та симетрична моделі децентралізації канадської федерації та конфедерація.
Одним із ймовірних сценаріїв розвитку канадської держави багато дослідників вбачають у асиметричній децентралізації. Асиметричний федералізм, або як його називають “багатонаціональний федералізм” – термін, який вживається у наукових колах вже здавна. Він використовувався в якості альтернативи у ході укладення угоди Шарлоттаун (головною метою якої було внесення змін до Конституції Канади задля визначення місця Квебеку у федеративній системі країни), зокрема на першій конституційній конференції в Галіфаксі у січні 1992 р., де отримав відчутну підтримку. Асиметрія передбачає становище, коли одні суб’єкти федерації отримують більше влади і несуть більшу політичну відповідальність, ніж інші [3, p.37]. Це один із способів реагування на існування різних політичних спільнот в Канаді. При асиметрії можливе отримання важливих прав і пов­новажень однією з кількох провінцій. Оскільки таке право може отримати будь-яка провінція, асиметричний підхід, на думку його прихильників, полегшує отримання Квебеком особливого статусу “народу-засновника” Канади, зберігаючи при цьому принцип провінційної рівності.

Варто зазначити, що деякі прояви асиметричної моделі вже притаманні Канаді, котрі виявляються насамперед у нерівномірності розподілу повноважень між провінціями. Зокрема рівність у використанні англійської і французької мов гарантується провінційним законодавством лише Манітоби і Нью-Брансуїка. У Квебеці англійська мова не заохочується для вживання і поширення, а іноді її використання забороняється місцевим законодавством. Подібна ситуація прослідковується і в деяких англомовних провінціях. Особливі повноваження часто вводилися при вступі кожної з десяти провінцій у федерацію. Вступ Ньюфаундленда призвів до зміни системи субсидій, які надавалися менш заможним провінціям [1, с.194]. Британська Колумбія отримала конституційне право на володіння залізничним пасажирським транспортом, Острів Принца Едуарда – право на володіння поромами [7, p.231].
Останнім часом спостерігається зміна співвідношення між федеральним і провінційним рівнем влади у ряді програм, особ­ливо в тих, які фінансуються спільно Оттавою і провінціями.

Конфлікт з Національного пенсійного плану в 1964 р. призвів до створення окремих, хоча і координованих структур в Квебеці і Канаді [8, с.194]. Квебек володіє не лише власним громадянським кодексом, але також більш сильною автономією, ніж інші провінції у сфері іміграційної та соціальної політики.

Таким чином на практиці провінції володіють не однаковими законодавчими та виконавчими повноваженнями, а в деяких випадках і конституційними правами. Проте, будь-яке одностороннє розширення прав провінції ставить питання про ціну, яку вона готова сплатити за це. Частина прихильників дискусії про асиметричну децентралізацію висловлюють думку, що при асиметричному федералізмі Квебек збереже незмінними свої позиції стосовно федерального уряду. Однак більшість вчених і політиків не розділяють таку точку зору. Вони вважають, що асиметрія не зможе існувати, якщо буде введений спеціальний статус для Квебека в межах федеративної системи, яка не змінилася. Керівники дев’яти інших провінцій будуть виступати проти цього. Жоден референдум на канадському чи провінційному рівнях не підтримав би такі пропозиції, стверджують прибічники цієї точки зору [1, p.41].
Справді, невдачі із прийняттям угод Міч-Лейк (1987) та Шарлоттаун (1992), котрі повинні були затвердити особливий статус Квебеку всередині Канади, підтверджують цю тезу. Натомість інший варіант розвитку канадської федеративної системи – симетрична децентралізація, знаходить усе більше підтримки у наукових колах та серед мас канадського суспільства. Цей підхід передбачає рівномірний розподіл повноважень між усіма провінціями Канади. При цьому Квебек міг би отримати особливий статус не “відмінного від решти Канади суспіль­ства”, а нарівні з іншими провінціями країни. У цьому випадку усі провінції Канади отримали б більше прав і повноважень, які належали Оттаві, і на рівній основі скоротили б свої обов’язки перед федеральним центром.

На федеральному рівні провідником ідеї симетричної децент­ралізації виступає не лише нещодавно створений Канадський альянс (який виражає інтереси насамперед Західних провінцій Канади) і Прогресивно-консервативна партія, але і прав­ляча нині Ліберальна партія. Все більше інтересу до неї проявляє і Квебекський блок – партія, котра відстоює інтереси квебекських сепаратистів на федеральному рівні. Взагалі, між федеральним Квебекським блоком і провінційною Квебекською партією (головною програмною ціллю якої є досягнення Квебеком суверенітету) проглядається дедалі більше різниці. Якщо Квебекська партія у якості своєї програми-мінімум відстоює різні варіанти асиметричної децентралізації Канади, яка вписується в концепцію особливого суспільства, то Квебекський блок, не відкидаючи ідеї особливого статусу, в той же час охоче йде на обговорення концепції симетричної децентралізації, вступаючи при цьому у політичні контакти з представниками різних федеральних партій, у тому числі з відомою своїм ворожим ставленням до квебекських “сувереністів” партією Канадський альянс. Остання разом із Прогресивно-консервативною партією і низкою представників англомовної Канади (насамперед Альберти і Британської Колумбії), категорично заперечуючи будь-які ініціативи Квебеку у плані реалізації проекту асиметричної децентралізації, разом з тим проявляє готов­ність до співробітництва з Квебеком і політичними силами, які його представляють (Квебекська партія і Квебекський блок), у пропагуванні проекту симетричної децентралізації Канади. Виступаючи проти передачі тих чи інших повноважень федерального центру Квебеку на виключній основі, вони в принципі підтримують здійснення такої передачі повноважень всім провінціям на симетричній основі, надаючи таким чином Квебеку роль “двигуна” децентралізаційних процесів у Канаді [9, с.183]. Відзначимо, що у федерально-провінційних відносинах сучасної Канади склав­ся своєрідний механізм, який закріплює за Квебеком таку роль: його суть полягає у тому, що коли під тиском Квебеку федераль­ний уряд поступається тими чи іншими повноваженнями, решта канадських провінцій, відстоюючи рівність суб’єктів федерації, домагаються передачі їм аналогічних повноважень. Формально дев’ять прем’єрів англомовних провінцій зайняли таку позицію на нараді в Альберті влітку 1997 р., де ними був сформульований принцип: якщо центр поступається своїм правом одній провінції, значить, він поступається ним усім.

У той же час проти децентралізаційних проектів виступають чотири Атлантичні провінції Канади. Будучи найбіднішими і економічно відсталими, вони бачать у централізації шлях, який веде до подальшого скорочення фінансових трансфертів, які вони отримують від Оттави, і від котрих залежить виживання цілих галузей їх економіки. Але найбільше проти перспективи симетричної децентралізації виступає значна частина радикальних націоналістів Квебеку, з точки зору яких Квебек може погодитися лише на статус, рівноцінний усій англомовній Канаді, а не кожній провінції окремо. Остання обставина значно ускладнює керівництву Квебекської партії умови для проведення політики, націленої на досягнення обмежених завдань у межах концепції симетричної децентралізації.

Користуючись відсутністю згоди між канадськими провінціями у питанні децентралізації країни, федеральний уряд Ж.Кретьєна вміло маневрує, намагаючись не допустити розростання децентралізаційних тенденцій. При цьому, якщо в минулому Ліберальна партія була головною політичною силою, яка виступала за прогресуючу централізацію країни, то тепер вона відійшла від принципового несприйняття ідеї децентралізації. Водночас ліберали намагаються обмежити масштаби можливої децентралізації країни, проявляючи готовність обговорювати з провінціями питання про передачу їм частини федеральних повноважень суто управлінського, але не політичного характеру. Отже, модель симетричної децентралізації Канади попри наявність низки суперечливих моментів є одним із найімовірніших шляхів подальшого розвитку канадської федерації. Можна лише погодитися з думкою відомого російського дослідника К.Ю. Барановського, який вважає, що така децентралізація може виявитися успішною, якщо Квебек поряд з іншими провінціями отримає всі владні повноваження у питаннях мови, культури, іміграції, освіти та засобів масової інформації. “Якщо провінційна влада отримає достатній рівень повноважень для недопущення асиміляційних процесів, вплив сепаратистів на франкоквебекський націоналістичний електорат буде значно послаблений і навіть підірваний. У цьому випадку домінуючі позиції серед квебекських націоналістів отримають помірковані ідеологічні установки, орієнтовані на відстоювання особливих інтересів Квебека у межах єдиної федеративної Канади” [10, с.57-58].

Нарешті третім шляхом розвитку канадської федерації називають її перетворення на конфедерацію. Звичайно, при конфедеративному вирішенні проблеми союз буде значно слабшим ніж при асиметричній чи симетричній децентралізації. Громадяни мали б справу насамперед зі своїми автономними урядами, а уряд союзу чи конфедерації відігравав би другорядну роль. Враховуючи те, що в Англійській Канаді проживає понад 75% населення країни, вона звичайно не піде на те, щоб мати рівноцінне представництво у спільних органах управління з Квебеком чи аборигенами. Однак і Квебек навряд чи погодиться лише на 25% представництва у Раді міністрів і парламенті.

На наш погляд, перехід до конфедеративного устрою значно ускладнить життя англомовної Канади. Буде створений четвертий рівень управління поряд із федеральним, провінційним і муніципальним – конфедеральний рівень, передбачений лише для Англійської Канади. Він представляв би зокрема Онтаріо, в якому проживає близько 50% населення англомовної Канади у відносинах між провінціями. Альберта і Британська Колумбія виступили тоді б з вимогою про зміну представництва в сенаті для компенсації панування Онтаріо в Палаті громад. Отже, мож­на підсумувати, що якщо конфедерація і виникне, то буде відзначатися значними суперечностями свого розвитку і являтиме собою доволі нестійку структуру. Канадський політолог Д.Трент вважає, що вона не має ресурсів для розвитку спільних цінностей чи громадянства, які можуть сприяти створенню об’єднувального відчуття спільних цілей та прагнень [5, p.9]. А цей фактор є досить важливим, адже лише рівність усіх провін­цій Канади забезпечить ті цінності, які впливатимуть на процеси інтеграції канадського суспільства навколо спільних завдань, а отже – підтримуватимуть і зміцнюватимуть загальноканадську свідомість, котра, на наш погляд, і стане головним цементуючим фактором єдності федеративної системи країни.
Хотілося б більше уваги зосередити саме на питанні канадської ідентичності, яка, на думку багатьох дослідників, визначає динаміку міжпровінційних стосунків. Проблеми формування канадської нації та визначення канадської ідентичності є вельми актуальними на рубежі століть, бо визначають майбутнє співжиття канадських громадян і квебекців у єдиній державі. Колишній прем’єр-міністр Канади П.Трюдо ще у кінці 60-х рр. сказав: “Майбутнє Канади значною мірою залежатиме від розвитку національного духу. Ми повинні знайти простий грунт для єднання, загальноприйняту ідею, яка б виробляла такий дух”[6, p.98]. Фактично, йшлося про потребу формування канадської нації. Пошук національної ідентичності є важливим і з огляду на те, що процеси децентралізації Канади супроводжуються певною американізацією Західних провінцій і Онтаріо, що призводить у свою чергу до регіональної фрагментації Канади [2, p.34].

Загалом, близько три чверті населення Канади вважають себе насамперед канадцями, а вже потім представниками рідних провінцій. Проте, таке співвідношення не є однаковим у кожній провінції. Так, в Онтаріо дев’ять із десяти мешканців вважають себе канадцями і лише один – “онтаріанцем”. На 100 опитаних в Ньюфаундленді припадало лише 47 “канадців” [11, с.132]. Опитування в Квебеці дали дуже подібні результати. Зрештою, ставлення квебекців до питання національної єдності чудово прослідковується у результаті референдуму 1995 р. Цікаво, що коли у ході загальноканадського перепису населення 1996 р. в тексті бюлетеня серед 24 варіантів етнічного походження вперше було вжито “канадське”, найбільша частина населення з “чисто-канадською” самоідентифікацією виявилася саме в Квебеці – 37,7% [12, с.139]. Але напевне серед цього числа абсолютну більшість все ж становили ті, хто на квебекському референдумі 1995 р. голосували проти суверенітету Квебека. В цілому лише 18,7% канадців ідентифікували себе з чисто-канадським походженням за даними останнього перепису [12, с.139]. Більшість дослідників вважає, що канадська нація перебуває у стадії завершення свого формування, тому не дивно, що частина канадських політологів сходяться на думці, що лише повноцінна канадська ідентичність, яка буде домінувати у всіх провінціях Канади, вирішить значну частину міжетнічних та міжпровінційних суперечок і автоматично зніме питання канадської єдності з порядку денного політичного життя канадців [4, p.247].

Таким чином, існує низка ймовірних сценаріїв розвитку канадської федерації в майбутньому. Проте жоден з них не знайшов і досі в країні підтримки більшості суспільства. Децентралізація Канади за останні 20 років засвідчує безповоротні процеси, які, з огляду на сучасні повноваження провінцій і їхню безперервну боротьбу за подальше їх розширення, важко буде зупинити. Отже, спроби федерального уряду до відновлення політики централізації федерації або ж принаймні призупинення процесів децентралізації у даному випадку є, на наш пог­ляд, неможливими. Асиметрична децентралізація передбачає нерівноцінний перерозподіл повноважень між різними провінціями шляхом надання одним суб’єктам федерації більшої влади ніж іншим. Проте Західні провінції Канади, як вже згадувалося вище, ніколи не підтримають надання Квебеку особливих повноважень і привілейованого становища. Створення ж нової конфедерації Англійської, Французької Канади та аборигенів взагалі може призвести до повного розпаду країни через велику кількість внутрішніх протиріч. Отже, найбільш прийнятним, на нашу думку, залишається шлях симетричної децентралізації, який враховує інтереси усіх провінцій Канади і сприяє налагод­женню загальнонаціонального консенсусу. Зрештою, такої політики притримується діючий федеральний уряд Ж.Кретьєна, і така політика поки що себе цілком виправдовує, про що свідчать зниження сепаратистських тенденцій у Квебеці та досягнення Канади у економічній і соціальній сферах.

Література:
1. Gibbings R. Quebec and the West // Quebec studies. – 1997. – №24. - p.41
2. Howe P. Rationality and Sovereignty support in Quebec // Canadian Journal of Political Science. – 1998. – March. – p.34
3. Leslie P. Assymetry: Rejected, Conceded, Imposed // Seeking a new Canadian Partnership / ed. by F.Seidle. – Toronto: IFROPP, 1994. – p.37
4. McRoberts K. Misconceiving Canada. The struggle for national unity. – Toronto, Ont.: Oxford Univ. Press, 1997.. – p.247
5. Trent I.E. Neither Integration nor Disintegration: Agenda for the Renewal of the Canadian Federation. – Quebec, 1998. – p.9
6. Tuohy C. Policy and Politics in Canada. – Philadelphia: Temple Univ. Press, 1992. – p.98
7. Webber I. Remaining Canada. Language, Culture, Community and the Canadian Constitution. – Kingston & Montreal: McGill-Queen’s Univ. Press, 1994. – p.231
8. Ажаева В.С. Канадские модели федерализма // Российские исследования по канадской проблематике. – М.: Труды РАИК,1999. – С.194
9. Барановский К.Ю. Квебек – основная внутриполитическая проблема Канады // Восприятие Квебека в России. Научно-просветительский альманах / Под ред. Коленеко В.А. – М.: АИКВР, 2001. – С.183
10. Барановский К.Ю. Феномен умеренного квебекского национализма // Российские исследования о Канаде. – М.: Труды РАИК, 1997. – С.57-58
11. Нуриахметов В.Г., Попов Р.В. Опыт канадского федерализма: уроки для канадской федерации? // США. Канада: экономика, политика, культура. - № 3-4. – С.132
12. Черкасов А.И. Квебекское общество: национализм или патриотизм? // Восприятие Квебека в России. Научно-просветительский альманах / Под ред. Коленеко В.А. – М.: АИКВР, 2001. – С.139